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田園綜合體如何解決用地問題?
發布日期: 2020-01-19

導語:田園綜合體是以農業、農村用地為載體,以功能復合化、開發園區化、主體多元化為特征,融合“三生”功能的新型“三農”復合載體。打造田園綜合體與建設用地密不可分,也是很多建設者們的關注焦點,可以說,解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

     

田園綜合體的出現有其必然性:經濟新常態下,農業發展承擔更多的功能,傳統農業園區發展模式固化,轉型升級面臨較大壓力;農業供給側改革,社會資本高度關注農業,綜合發展的期望較強;“史上最嚴土地政策”影響下,土地管理的強度越來越大,尋求綜合方式解決發展問題,田園綜合體便應運而生,其中對土地政策的理解與操作,是打造田園綜合體的關鍵因素。


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一、關于土地的分類和一些用地概念


1.土地分類

土地分類(Land classification)是土地科學的基本任務和重要內容之一,也是土地資源評價、土地資產評估和土地利用規劃研究的基礎和前期性工作。土地分類是土地類型的劃分,其理論是建立在類型學基礎上。其分類單位是從區域土地個體單位所具有的相似屬性中歸納出來的,具有抽象性和概括性。


2.關于土地的幾個概念

(1)集體建設用地


集體建設用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設用地,又叫鄉(鎮)村建設用地或農村集體土地建設用地,是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資,進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類:宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。


在國有建設用地一級市場中,政府既是管理者,又是組織實施者,并代表全民享有土地收益權。而在集體建設用地一級市場中,政府僅僅是管理服務機構,享有土地所有權的農民集體才是組織實施者并享有土地收益。


(2)土地流轉

 隨著經濟新常態,國家實施了新型城鎮化、生態文明建設、供給側結構性改革等一系列戰略舉措,實行建設用地總量和強度的“雙控”,嚴格節約集約用地管理。先后出臺了《基本農田保護條例》、《農村土地承包法》等,對土地開發的用途管制有非常明確的規定。特別是《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》更是將該要求進一步明確,使得發展休閑農業在新增用地指標上面臨著較多的條規限制。


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 1.土地流轉帶來價值重估

有權威報告指出,從土地資源的角度來看,一方面,土地流轉將明顯提升耕地價值,土地資源價值必將被重估;另一方面,土地流轉持續推進背景下,耕地租金增速會高于過去。作為土地改革的核心,農地流轉給二級市場最直接的機會來自于土地價值的重估。


2.規?;洜I成為現實

土地流轉本質是推進土地要素的市場化,其作用能有效改善土地資源配置效率,進一步激活農業剩余勞動力的轉移,為農業規?;?、集約化、高效化經營提供廣闊空間。


3.農民將就地奔小康

土地的產業結構得以優化,效率得以提升,農民有了更多的選擇,不再背井離鄉而實現奔小康將成為可能。


二、農村土地使用權的獲得方式


通常而言,農村土地使用權取得方式有三種:


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第一是土地流轉。其中第一種模式是土地出租,包括土地租賃和土地使用權出租。這一模式的性質是根據《土地管理法實施條例》進行土地有償使用的方式。土地流轉的第二種模式是土地入股,這一模式是十七屆三中全會提出的,旨在通過入股(股份合作)合同的形式,處理社員私有土地。


第二種方式是農村集體經營性建設用地。存量農村集體建設用地中,土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設土地。


第三種方式是農民宅基地利用。2017年中央一號文件專門強調提出,要完善新增建設用地的保障機制,將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例,用于支持農村新產業、新業態的發展,允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地,通過入股、聯營等方式,重點支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村三產融合的發展。


2017年中央一號文件針對土地專項明確提出:統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。認真總結農村宅基地制度改革試點經驗,在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下,落實宅基地集體所有權,維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權,探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地,增加農民財產性收入。


三、土地新政策


現在農村出現大量的荒廢土地無人耕種,國家為了解決這一難題,在十七屆三中全會中把農村改革作為討論重點主題,由此農村土地改革也拉開了序幕。大體上三大類對于特色小鎮、田園綜合體特別有效的政策:第一個,農村3P的模式,以及國家發改委聯合6部委提出的農村三產的示范園區;第二個是農村土地改革的七個政策,包括試點的內容;第三個政策是有關扶貧的政策,國家提出把一二三體制政策拿出來,一定要有支持和優惠的政策?,F在政策在突破的過程中,農村的土地三權分制改革,就是現有的耕地分成三部分,一部分叫所有權,一部分叫承包權,另外一部分叫經營權,這個分攤的價值非常的大。


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新版《土地管理法》公布之后,大家對土地利用的探討熱度上升了不少。主要是各地的土地供應普遍偏緊,投資者在開發項目時放不開手腳,顧慮很多,尤其是鄉村綜合體類項目,無論如何都不能脫離鄉村,而土地又未入市,怎么辦?


四、細則出臺,田園用地如何解決呢?


涉及到使用農村土地,一定要從2個出發點進行考慮。

一是政府角度,它會從全局來考慮,鄉村項目不能用城市那套運作思路來給你供地,需要你跟當地的村集體結合,長期對當地有利,這才是促進鄉村發展最好的體現。


二是農民角度,項目使用農村土地絕不能讓村民吃虧,農民的辦事準則與城市人是兩套邏輯,你們倆的利益要綁到一塊,做到你好我好大家好,項目才會更好。


那么,問題來了:在這些土地上村民自建小產權房合法了?農村集體用地轉建設用地,能否流入市場進行交易??這樣一來,確實讓這些房子名正言順了,但是它們只是獲得了建設的認可,就是認可它們的存在,并不能作為商品房那樣在進場上進行流通。不過這樣倒是可以作為租賃住房來使用,進一步流入到市場,這對于租賃市場的發展來說有著比較正面的影響。但在市場進行交易,事實上,還不能!有建設許可證,你可以建,但不等于這些項目可以按照商品房那樣去銷售,賣的都是經營權或者使用權。


(1)投資者與村集體合作開發模式

政府一直在引導和鼓勵開發商和農村進行合作開發。因為農村它有大量的土地,且不能流轉到市場上進行交易,并且他們沒有開發的經驗。但是,開發商有著專業的團隊來進行開發和后期的運營、管理,這樣不僅有效的利用到了土地,還能帶來不錯的經濟效益,并且還能為區域帶來更多更好的商業配套,對整個區域的發展有著比較大的推動作用。


2017年一號文件指出——支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益,集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體,通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。


1.投資者通過有償獲得集體建設用的使用權

農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地,包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三塊地”進入試點階段,提出在堅持農村集體經營性建設用地所有權不變的情況下,賦予其通過出讓、租賃、入股等方式,使得使用權通過有償方式實現轉移的行為能力,從而與國有土地同等入市、同權同價。中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和自然人,除法律、法規另有規定外,均可依照規定取得集體經營性建設用地使用權,進行開發、利用、經營(商品住宅以外)。


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對于具備開發建設所需基礎設施等基本條件的用地,可就地直接入市;對于零星、分散的集體經營性建設用地,可根據城鎮建設用地與集體建設用地增減掛鉤政策,先復墾后再異地調整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途。


2.投資者通過與集體興辦鄉鎮企業來獲得建設用地指標

《土地管理法》第四十三條中明確規定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地(包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地);但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。


在鄉村,有太多這類沉睡的資產等著被喚醒,開發者們同時也對鄉村建設項目垂涎已久,關鍵在于二者的契合度是否能通過一個良好的模式捆綁起來,如今,對于當前越來越緊張的土地供應局勢,與村集體合作開發已是大勢所趨。


(2)與村集體合作的四大優勢

第一、資金門檻相對較低,而且交付方式靈活。集體土地價值是占同等地塊國有土地的70%。企業通過與村集體進行協商,可以土地出讓金、“土地出讓金+配建物業”等多種方式交付,對中小開發商企業極為有利。


第二、通過使用權流轉,企業能夠獲得合法合規的項目使用權證,為后續融資提供了保障。


第三,盡管目前有關政策并沒有明確規定,但仍然存在項目分割確權的可能性。


第四,使用權到期處理方式比較靈活。按照約定,物業可以歸屬企業或者村集體;雙方也可以協商,繼續合作。


因此,對有意在鄉村進行商業開發的投資者來說,與村集體合作開發將是政府推動鄉村振興的必由之路,如何實現政、企、村三者共贏是今后長期去探索的議題。與此同時,在一輪又一輪的土地改革背景下,村民的思想也將隨之改變,這都有利于土地模式進一步創新。

  

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